Зауваження до законопроєкту щодо порядку звітування та звільнення Уповноваженого із захисту державної мови
28 липня 2022
На розгляді у Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування перебуває проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо уточнення порядку звітування та звільнення Уповноваженого із захисту державної мови» (реєстраційний № 6336 від 22 листопада 2021 року, далі – Законопроєкт). Законопроєкт внесений до порядку денного поточної (сьомої) сесії парламенту чинного скликання згідно з Постановою Верховної Ради України № 2035-ІХ від 15 лютого 2022 року.
1. Законопроєкт, як це зазначено в пункті 3 Пояснювальної записки, має на меті «усунути прогалину в законодавстві, яка полягає у відсутності політичної відповідальності за невиконання або недобросовісне виконання своїх обов’язків Уповноваженим із захисту державної мови».
Фактично Законопроєктом пропонується внести зміни до двох законів України: «Про Кабінет Міністрів України» (стаття 1 розділу І Законопроєкту) та «Про забезпечення функціонування української мови як державної»
(стаття 2 розділу І Законопроєкту).
2. В частині внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» пропонується статтю 38, яка стосується загальних повноважень вищого органу у системі органів виконавчої влади у взаємодії з іншими державними органами та структурно складається лише з однієї частини, доповнити частиною другою такого змісту:
«2. Кабінет Міністрів України призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого із захисту державної мови в порядку, визначеному Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної».
Кабінет Міністрів України не пізніше 1 червня року, наступного за звітним, розглядає звіт Уповноваженого із захисту державної мови та ухвалює рішення щодо нього».
Видається, що таке доповнення статті 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» є недоречним з таких міркувань.
Як засвідчує назва статті 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», її предметом є взаємовідносини Уряду відповідно до Конституції та законів України з іншими державними органами, зокрема з Національним банком України, а не з посадовими особами. Згідно з абзацом першим
частини третьої статті 49 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» Уповноважений із захисту державної мови є посадовою особою (а не державним органом). Відтак, запропонована у Законопроєкті редакція нової частини статті 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» за своїм змістовним наповненням суперечитиме назві самої статті (“Відносини Кабінету Міністрів України з Національним банком України, іншими державними органами”) цього Закону. Більше того, запропонована у законопроєкті нова частина статті 38 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не може структурно перебувати в розділі VIII цього Закону з огляду на назву розділу: «Відносини Кабінету Міністрів України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими об’єднаннями». За своїм статусом Уповноважений із захисту державної мови як посадова особа не лише не є державним органом (чи органом державної влади), але не є й органом місцевого самоврядування та громадським об’єднанням.
3. Законопроєктом пропонується частину дванадцяту статті 50 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» доповнити новими пунктами такого змісту:
«4-1) визнання Кабінетом Міністрів України діяльності Уповноваженого незадовільною за результатами розгляду щорічного звіту, передбаченого частиною п’ятою статті 49 цього Закону»;
«10) в інших випадках за поданням Прем’єр-міністра України».
3.1. Чинна редакція частини дванадцятої статті 50 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» містить достатньо широкий, але разом з тим обґрунтований перелік підстав для дострокового припинення Кабінетом Міністрів України повноважень Уповноваженого із захисту державної мови.
Під політичною відповідальністю можна розуміти відповідальність політика за порушення політичних норм, як-то: недотримання взятих зобов’язань, зміна політичних уподобань із власних інтересів тощо; вона може мати наслідком непідтримку виборцями кандидатури такого політика на виборах на новий термін повноважень, ініціювання відкликання політика з виборної посади або інші подібні заходи[1].
Натомість, юридична відповідальність – передбачений законом обов’язок особи зазнати несприятливих для себе наслідків як майнового, так і немайнового характеру, вид і міра яких визначаються компетентним органом за результатами розгляду скоєного особою діяння, визначеного законом як правопорушення[2].
Юридизація політичної відповідальності (тобто надання їй змісту юридичної відповідальності) вимагає встановлення підстав притягнення до відповідальності, без чого притягнення до відповідальності слід кваліфікувати як сваволю відповідного суб’єкта. Прикладом юридизації політичної відповідальності є встановлення частиною другою статті 90 Конституції України підстав для дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України.
Проте посада Уповноваженого не може передбачати політичних підстав відповідальності з огляду на такі особливості.
Стаття 51 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» встановлює вимоги щодо несумісності з посадою Уповноваженого із захисту державної мови. До таких вимог належать заборони: мати представницький мандат; займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту); входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку; бути членом політичної партії. Ні зі змісту статті 51, ні з будь-яких інших положень Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» чи положень будь-яких інших законодавчих актів України не випливає, що Уповноважений із захисту державної мови є політичною особою. Та обставина, що згідно з пунктом 8-1 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» цей законодавчий акт не поширюється на Уповноваженого, не перетворює останнього на суб’єкта політичної відповідальності. Точно так само не несуть політичної відповідальності деякі інші суб’єкти владних повноважень, зазначені в частині третій статті 3 Закону України «Про державну службу», наприклад, члени Центральної виборчої комісії.
Відтак, запропоноване у Законопроєкті доповнення частини дванадцятої статті 50 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» пунктом 4-1 (щодо дострокового припинення повноважень Уповноваженого із захисту державної мови у разі визнання Кабінетом Міністрів України діяльності цієї посадової особи незадовільною за результатами розгляду щорічного звіту) – як форми політичної відповідальності не випливає зі статусу Уповноваженого, який не є політичною особою.
Крім того, звільнення з посади за незадовільну роботу є предметом юридичної, а не політичної відповідальності. Для визнання діяльності незадовільною потрібно встановлювати чіткі підстави, інакше дискреційні повноваження стають необмеженими та свавільними, що не відповідає конституційному принципу верховенства права і вимогам частини другої статті 19 Основного Закону, відповідно до якої Кабінет Міністрів України діє не лише на основі та в порядку, але й також на підставі, визначеній Конституцією і законами України.
3.2. Законопроєкт передбачає додаткову підставу для дострокового припинення повноважень Уповноваженого із захисту державної мови – «в інших випадках за поданням Прем’єр-міністра України» (запропонований пункт 10 частини дванадцятої статті 50 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної»). Проте така підстава не може бути визнана правовою.
По-перше, це положення Законопроєкту неминуче суперечитиме абзацу другому частини третьої статті 49 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної», адже Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб, тобто автономно.
По-друге, у проєкті відсутня правова визначеність щодо випадків, за яких Прем’єр-міністр України зможе звернутися до Уряду щодо дострокового припинення повноважень Уповноваженого із захисту державної мови. Правова визначеність є одним з важливих загальновизнаних елементів принципу верховенства права, зафіксованого в частині першій статті 8 Конституції України. Недотримання принципу правової визначеності може призвести до сваволі та нівелювання концептуально закладеного Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» автономного статусу Уповноваженого із захисту державної мови.
На невизначеність такої ж підстави для дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови («також і в інших випадках») свого часу звернув увагу Конституційний Суд України в Рішенні від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування. Як наслідок, зазначене формулювання Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було визнане неконституційним (абзац п’ятий пункту 3.2 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення).
4. Крім того, до функціональних завдань Уповноваженого належить захист української мови як державної, а також захист права громадян України на отримання державною мовою інформації та послуг у сферах суспільного життя на всій території України і усунення перешкод та обмежень у користуванні державною мовою (частина друга статті 49 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної»).
Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні
від 14 липня 2021 року № 1-рп/2021, «поняття «державна мова» слід сприймати як складовий елемент поняття «конституційний лад», а «загроза українській мові є рівносильно загрозою національній безпеці України» (абзац третій пункту 4.1, пункт 13.9 мотивувальної частини Рішення). З огляду на викладене вище, вважаємо, що визначений чинним Законом України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» перелік підстав для дострокового припинення повноважень Уповноваженого із захисту державної мови є достатнім; розширення цього переліку може призвести до втрати Уповноваженим встановленого законом автономного статусу у взаємовідносинах з іншими державними органами та посадовими особами, до нівелювання принципу правової визначеності як складового елемента принципу верховенства права, до появи суперечностей між положеннями одного законодавчого акта, до ризику посягання на конституційний статус державної мови в України як невід’ємного елемента конституційного ладу України.
Наведені вище зауваження направлено до Верховної Ради України.
[1] Загальна теорія права: Підручник / За заг. ред. М.І. Козюбри. Київ: Ваіте, 2015. С. 300.
[2] Загальна теорія права: Підручник / За заг. ред. М.І. Козюбри. Київ: Ваіте, 2015. С. 302.